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Nel corso dell’esecuzione dell’opera commissionata al privato, l’Amministrazione aggiudicatrice, per mezzo dei soggetti che di seguito verranno individuati, è tenuta, oltre a dare compiuta applicazione delle disposizioni legislative, regolamentari e contrattuali esistenti, anche ad operare una corretta contabilizzazione dei lavori.

Questa ha una doppia valenza in quanto se da un lato ha un sicuro interesse “a futura memoria” per verificare la bontà dell’attività dall’appaltatore e la sua rispondenza alle previsioni di capitolato, dall’altro è la sede principale in cui l’appaltatore può fare valere le proprie pretese ad un maggior emolumento, mediante iscrizione di apposite domande – precedute o meno da riserve – secondo le modalità che nei paragrafi seguenti verranno puntualmente esaminate.

Esattamente come quella aziendale, anche la contabilità di cantiere è articolata in un insieme di scritturazioni contabili, alcune destinate a raccogliere prima facie le informazioni ed altre finalizzate, invece, ad operare una sistematizzazione di tali notizie.

Come noto, l’esecuzione del lavoro viene eseguita dall’appaltatore in base al progetto esecutivo ed alle previsioni del capitolato d’appalto – speciale e generale – e comunque sotto la vigilanza del direttore dei lavori (cfr. art. 124 c. 1 Reg.), unico soggetto titolato ad interloquire direttamente con esso, coadiuvato o meno da uno o più ispettori di cantiere (art. 126 Reg.).

Nondimeno, le vicende relative all’esecuzione dell’opera e le particolarità modalità di esercizio del potere di indirizzo del direttore dei lavori possono essere fonte di contrasti fra quest’ultimo, quale rappresentante della stazione appaltante, e l’appaltatore ed essere ascrivibili al comportamento dell’uno o dell’altro, con conseguenti pretese della stazione appaltante nei confronti dell’appaltatore o viceversa.

Se - come del resto accadeva anche sotto l’impero del precedente R.D. 350/1895 - l’ordinamento giuridico risolve con poche, anche se incisive, disposizioni il caso delle ulteriori pretese, conseguenti o collegate all’esecuzione dei lavori, della stazione appaltante nei confronti dell’appaltatore, più articolato discorso, invece, deve essere fatto per il caso inverso, ossia le pretese vantate dall’esecutore nei confronti del direttore dei lavori e, conseguentemente, della stazione appaltante.

Il principio di massima impiegato dalla L. 109/1994 e dal regolamento attuativo – in linea di continuità con quanto previsto dal precedente R.D. 350/1895 – è quello in forza del quale l’appaltatore, per fare valere le sue pretese, deve ottemperare un previo adempimento consistente nella presentazione di un’apposita domanda da iscriversi in alcuni dei documenti costituenti la contabilità di cantiere, con il rispetto della modalità e della tempistica stabilita dal d.P.R. 554/1999.

La subordinazione alle prescritte formalità del diritto dell’appaltatore al riconoscimento delle pretese economiche conseguenti alla modificazione delle modalità esecutive dell’appalto è riconosciuto dalla giurisprudenza unanime in relazione alle sole pretese relative a maggiori compensi, rimborsi o indennizzi aggiuntivi¹ rispetto a quelli contabilizzati dal direttore dei lavori².

Non sono subordinate al rispetto di tali formalità, pertanto, le pretese dell’esecutore incidenti direttamente sulla validità – originaria o perdurante – del contratto che lo lega con la stazione appaltante o relative a diritti che, per loro natura o contenuto, potrebbero essere tutelati solo in caso di immediato esercizio dell’azione da parte del loro titolare o comunque incompatibili con la presentazione di una preventiva domanda annotata in contabilità³ o correlati a comportamenti dolosi o addirittura delittuosi della stazione appaltante o relativi a fatti o comportamenti non oggetto di scritturazione contabile⁴.

Il sistema dell’iscrizione di domande nella contabilità di cantiere e la subordinazione dell’eventuale diritto dell’appaltatore al compiuto adempimento di detta formalità è una classica “incisione” del diritto comune ad opera di un istituto volto al chiaro scopo di meglio tutelare l’interesse pubblico nell’esecuzione dell’opus ed evidenzia l’importanza che ha, anche nella fase regolamentata dal diritto privato (nell’ambito della teoria della “bifasicità” dei contratti conclusi dalle Pubbliche Amministrazioni), il diritto speciale. La finalizzazione alla tutela del pubblico interesse comporta, in particolare, quale ovvio e logico corollario, che la stazione appaltante – specie nel caso in cui si tratti di una Pubblica Amministrazione strictu sensu intesa – non possa disattendere la disciplina positiva, accettando o comunque accogliendo pretese economiche non previamente formalizzate nei termini di legge o semplicemente non pronunciandosi su di esse⁵.

A tal proposito, è comunque doveroso dare atto della presenza di un contrario orientamento giurisprudenziale, seppure assolutamente minoritario ed, in massima parte, risalente nel tempo⁶.

Occorre ora interrogarsi su quale sia il valore probatorio delle domande iscritte – siano esse conseguenti o meno a riserva – dall’appaltatore sui documenti contabili.

1. da un lato, nella dimostrazione di aver provveduto ad iscrivere tempestivamente⁷ la propria domanda nella contabilità di cantiere o, se ha proposto in termini apposita riserva, di averla esplicitata entro i 15 giorni previsti dall’art. 165 c. 4 Reg.;
   
   

1. dall’altro, nella dimostrazione della fondatezza dei fatti affermati e tempestivamente iscritti sotto forma di domanda ai sensi del precedente punto 1).
   
   

Il documento più importante di tutta la contabilità dei lavori è il c.d. registro di contabilità, le cui pagine devono essere preventivamente numerate e firmate dal R.U.P. e dall’appaltatore (cfr. art. 163 c. 1 Reg.); il registro deve anche essere bollato e vidimato dall’Ufficio del Registro competente per territorio (cfr. art. 183 c. 4 Reg.), adempimento quest’ultimo che, a seguito dell’entrata in vigore della L. 383/2001, compete all’Ufficio del Registro delle Imprese competente per territorio.

Nel registro –la cui tenuta è responsabilità del direttore dei lavori, il quale può peraltro affidarla, pur sempre sotto la sua diretta responsabilità, al personale che lo coadiuva (cfr. artt. 126 c. 2 lett. g e 160 c. 1 Reg.) - vengono riportate le annotazioni delle partite di lavorazioni e delle somministrazioni già trascritte sul libretto delle misure, seguendo il loro ordine cronologico, curando di segnare per ciascuna partita:

Il registro di contabilità ha importanza cardinale in tutto il sistema della contabilità di cantiere in quanto – salve le eccezioni che verranno esaminate nei successivi paragrafi – costituisce sede principe per l’iscrizione di domande, riserve ed osservazioni da parte dell’appaltatore.

Dal combinato disposto degli artt. 164 e 165 Reg., infatti, risulta che il direttore dei lavori debba, periodicamente, presentare il registro di contabilità all’appaltatore affinché questi ne prenda visione e lo sottoscriva ed in tale sede, se ha ragioni di lamentela e di doglianza economica nei confronti della stazione appaltante, deve a pena di decadenza:

Queste altro non sono se non domande per mezzo delle quali l’appaltatore contesta la contabilizzazione così come operata dal direttore dei lavori, sostentendo che le relative annotazioni siano erronee (eccezioni contestative) ovvero lacunose (eccezioni integrative) in quanto carenti e necessitanti di integrazione;

Questa riserva, si noti, di per sé stessa, non significa nulla e non comporta alcuna conseguenza giuridica di sorta, in quanto il suo unico scopo è quello di consentire all’appaltatore di fruire di un ulteriore termine perentorio di 15 giorni (cfr. art. 165 c. 3 Reg.) per “esplicitare” le proprie ragioni, ossia per presentare una formale eccezione redatta secondo le modalità appena sopra esaminate⁸.

Nel caso in cui l’appaltatore sottoscriva il registro di contabilità senza eccepire alcunché ovvero non espliciti la riserva nel termine perentorio appena sopra visto, decadrà dal diritto di avanzare domande in ordine alle annotazioni già operate dal direttore dei lavori.

Questa decadenza, peraltro, essendo posta a presidio di un interesse pubblico, è insuscettibile di essere rimossa sia ad opera dell’appaltatore – mediante iscrizione di domande tardive, magari all’atto della successiva presentazione alla firma del registro di contabilità se non addirittura all’atto della sottoscrizione del conto finale – sia ad opera del direttore dei lavori ovvero del collaudatore o comunque dalla stazione appaltante⁹.

Può però accadere che l’appaltatore, pur regolarmente invitato a sottoscrivere il registro di contabilità da parte del direttore dei lavori, non si presenti. Ricorrendo tale ipotesi, l’art. 165 c. 2 e 5 Reg., cercando di trovare un equo compromesso fra le esigenze del primo (che magari per ragioni di tempo non è potuto intervenire) e quelle della stazione appaltante, dispone che il direttore dei lavori debba invitarlo a sottoscrivere entro un termine perentorio di 15 giorni, decorsi i quali non solo viene fatta espressa menzione sul registro della mancata sottoscrizione, ma l’appaltatore decade dal diritto di far valere in qualunque termine e modo eventuali domande relative alle registrazioni operate dal direttore dei lavori.

Le annotazioni operate sul registro di contabilità sono normalmente operate, dal direttore dei lavori, a titolo definitivo, impregiudicato, ovviamente, il diritto dell’appaltatore di apporre eccezioni e riserve (da espletare successivamente nel modo sopra visto).

Talvolta, però, la puntuale e precisa contabilizzazione è resa impossibile da circostanze estranee alla volontà del direttore dei lavori. Ricorrendo tale ipotesi, l’art. 165 c. 6 Reg. consente la registrazione in partita provvisoria, ossia l’annotazione, sui libretti e sugli ulteriori documenti contabili, di quantità dedotte da misurazioni sommarie, come tali oggetto di successivo approfondimento al fine di verificarne l’attendibilità e, pertanto, delle correlate scritturazioni contabili.

Annotazioni di tal genere sul registro di contabilità, anche se sottoscritte sic et simpliciter dall’appaltatore, non sono idonee a produrre l’effetto decadenziale sopra richiamato: è infatti espressamente previsto che l’onere di immediata eccezione diventi operativo solo a seguito del controllo a mezzo di contabilizzazione definitiva previa detrazione di quanto già annotato in partita provvisoria10.

Conseguenze della mancata tenuta del registro di contabilità

Come già detto in precedenza, la responsabilità per la tenuta delle scritture contabili è del direttore dei lavori, il quale ne risponde personalmente anche allorché abbia delegato i singoli adempimenti ai propri coadiuvanti (art. 126 c. 2 lett. g e 160 c. 1 Reg.).

La giurisprudenza ha avuto modo di porre l’accento sull’importanza di una esatta contabilità di cantiere, rammentando come:

da un lato, dalla mancata tenuta del registro di contabilità ovvero dalla tenuta di un registro privo delle formalità previste dalla legge11 o, ancora, corredato di annotazioni talmente lacunose o contraddittorie da fare considerare assolutamente informe ed irricostruibile la contabilità dei lavori, discende la possibilità per l’appaltatore di far valere le proprie pretese ad un maggior corrispettivo indipendentemente dall’osservanza delle disposizioni in materia di iscrizione di eccezioni e di riserve12;

dall’altro, i danni conseguenti alle omesse o erronee annotazioni contabili possano dar luogo a responsabilità amministrativa a carico del direttore dei lavori13 (e, a titolo di concorso, dei suoi coadiuvanti).

A questo proposito, ritengo non perseguibile il filone giurisprudenziale che, operando una diretta equiparazione fra imprecisione della contabilità e violazione delle norme deontologiche elementari, giunge a qualificare sempre come gravemente colposo il comportamento del direttore dei lavori14.

E’ infatti canone comune che il requisito della colpa, nonché la sua graduazione, debbano essere oggetto di prova da parte del procuratore regionale presso la Corte dei Conti; ovviamente, tale prova potrà anche essere oggetto di presunzione, come sicuramente è quella che fa corrispondere a colpa grave la mancata tenuta dei registri di contabilità, ma in ogni caso questa è a carico della parte inquirente.

Il libretto delle misure è un altro dei documenti costituenti la contabilità di cantiere e consiste in una sorta di brogliaccio sul quale vengono annotati (art. 185 Reg.) i risultati delle operazioni di “misurazione e classificazione delle lavorazioni e delle somministrazioni” operati in contraddittorio fra la stazione appaltante, in persona del direttore dei lavori, e l’appaltatore o chi lo rappresenta.

L’annotazione - che deve essere curata personalmente dal direttore dei lavori salva possibilità di affidarla, pur sempre sotto la sua diretta responsabilità, al personale che lo coadiuva (cfr. artt. 126 c. 2 lett. g e 160 c. 1 Reg.) - concerne la “misura e la classificazione delle lavorazioni e delle provviste”, ed in particolare (art. 158 c. 1 Reg.):

Il genere di lavorazione o provvista, classificata secondo la denominazione usata dal contratto;

la parte di lavorazione eseguita ed il posto;

le figure quotate delle lavorazioni eseguire, quando ne sia il caso (fra l’altro, qualora si tratti di lavorazioni che modificano lo stato preesistente delle cose o dei luoghi, è necessario allegare al libretto i profili ed i piani quotati raffiguranti lo stato prima e dopo le lavorazioni);

le altre memorie esplicative, se ritenute opportune o necessarie, al fine di esplicare in modo puntuale il modo e la forma di esecuzione.

Una di tali memorie, in questo caso da inserire obbligatoriamente, è prevista per il caso di quantità di lavorazioni o provviste desunte dall’applicazione di medie: ricorrendo tale ipotesi, infatti, devono essere specificati nel libretto i punti e gli oggetti sui quali sono stati fatti i saggi, gli scandagli e le misure e gli elementi ed il processo sui quali sono state calcolate le medie con espressa indicazione del modello geometrico seguito (cfr. art. 158 c. 2 Reg.);

L’elenco delle annotazioni è sostanzialmente coincidente – seppur con qualche aggiunta – rispetto a quanto in precedenza previsto dall’art. 42 R.D. 350/1895.

Disposizioni particolari sono poi previste in ordine ai lavori a corpo, per i quali deve essere riportata, in occasione di ogni stato di avanzamento e distintamente per ciascuna categoria di lavorazione, la quota percentuale dell’aliquota relativa alla categoria di lavoro già eseguita.

Il libretto delle misure, una volta corredato delle prescritte annotazioni, deve essere firmato dal direttore dei lavori e dall’appaltatore o dal tecnico di questi che abbia assistito al rilevamento delle misure (art. 160 c. 1 Reg.).

L’appaltatore è tenuto a presenziare alla misurazione, di persona o a mezzo di tale tecnico di cui sopra; in mancanza, infatti, o comunque qualora, seppur presente, rifiuti di firmare il libretto, il direttore dei lavori procede alla sottoscrizione alla presenza di due testimoni (art. 160 c. 2 Reg.).

Le indicazioni riportate sul libretto delle misure devono essere successivamente riversate, sempre a cura del direttore dei lavori, nel registro di contabilità e, con questo, fatte sottoscrivere all’appaltatore il quale potrà, in tale sede, presentare direttamente le proprie domande ovvero formulare apposita riserva da esplicitare nel già esaminato termine perentorio di 15 giorni.

L’appaltatore, pertanto, non è tenuto ad iscrivere domande o apporre riserve direttamene sul libretto delle misure; lo si evince chiaramente da quanto testualmente disposto dall’art. 185 c. 3 Reg., in forza del quale “la firma dell’appaltatore o del tecnico dell’appaltatore che ha assistito al rilevamento delle misure nel libretto delle misure riguarda il semplice accertamento della classificazione e delle misure prese”.

Nondimeno, già in vigenza del precedente R.D. 350/1895, parte della giurisprudenza e della dottrina15 avevano avuto modo di notare come, in taluni casi, e segnatamente allorché si tratti di eccezioni concernenti la rilevazione delle misure dei lavori eseguiti, la mancata formulazione di domande o di riserve (successiva esplicitate nei termini di legge) sul libretto delle misure – da ripetere poi sul registro di contabilità – comporti un accertamento incontrovertibile in ordine al quantum insuscettibile di essere “demolito” dalle domande iscritte per la prima volta sul solo registro di contabilità.

Vi è peraltro da dire che, anche sotto la vigenza del citato R.D. 350/1895, non rara era la giurisprudenza propensa a concludere per l’inopponibilità di domande e riserve sul libretto delle misure, rimanendo così ancorata ad una interpretazione più letterale della norma, ed in particolare dell’art. 53 in forza del quale l’unica sedes electa per la proposizione di tali domande è il registro di contabilità e non anche su quello delle misure, posto, infatti, che le annotazioni di quest’ultimo rifluiscono nel primo16.

La specificazione operata dall’art. 185 c. 3 Reg. ha pertanto il pregio di far venir meno ogni ragione di dubbio in ordine all’eventuale necessità, per l’appaltatore, di iscrivere le proprie domande e le proprie riserve direttamente sul libretto delle misure e ripeterle successivamente su quello di contabilità: questi, dunque, al fine di evitare il definitivo “accertamento della classificazione e delle misure prese” dovrà –nel solo caso in cui abbia assistito al rilevamento delle misure sull’apposito libretto, di persona o a mezzo del proprio tecnico – proporre immediatamente domanda ovvero presentare riserva da esplicitare nel termine usuale salvo poi ripetere il tutto sul registro di contabilità.

Tale interpretazione è l’unica ammissibile anche alla luce di quanto disposto dall’art. 31 c. 2 D.M. 145/2000, in forza del quale “le riserve devono essere iscritte a pena di decadenza sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle, successive all’insorgenza o alla cessazione del fatto che ha determinato il pregiudizio dell’appaltatore”.

Come si vede, anche il capitolato generale d’appalto del Ministero dei Lavori Pubblici richiama l’esigenza di iscrizione tempestiva delle eccezioni e riserve sul primo atto “idoneo a riceverle” e tale idoneità non è da ritenersi presente per gli atti contabili di cantiere in relazione ai quali:

o non sia prevista la redazione in concorso ovvero la sottoscrizione successiva da parte dell’appaltatore;

ovvero esista una espressa disposizione che impedisce l’apposizione di eccezioni e riserve.

Caso eclatante sono gli ordini di servizio, ossia quegli atti per mezzo dei quali il R.U.P. impartisce disposizioni ed istruzioni al direttore dei lavori e questi, a sua volta, all’appaltatore.

L’ordine di servizio, redatto in due copie sottoscritte dal direttore dei lavori e comunicato all’appaltatore affinché lo restituisca debitamente sottoscritto, non costituisce sede per l’iscrizione di eccezioni e riserve da parte di ques’ultimo (cfr. art. 128 c. 1 Reg.).

Un momento di pregiudizio per l’appaltatore può derivare dalle sospensioni dei lavori imposte, con ordine di servizio, dal direttore dei lavori. In tali casi, il nocumento consiste – come di palmare evidenza – nei maggiori oneri sostenuti nel corso della sospensione e determinati dalle maggiori spese conseguenti al “fermo mezzi” o alla retribuzione comunque corrisposta ai dipendenti nonché nel mancato guadagno rapportato al periodo di sospensione.

Premesso che detto pregiudizio può essere oggetto di ristoro nel solo caso in cui la sospensione sia illegittimamente disposta – ossia, in altri termini, allorché sia stata ordinata al di fuori dei casi espressamente previsti dall’art. 133 Reg. –il direttore dei lavori debba compilare, con l’intervento dell’appaltatore o di un suo rappresentante (e salvo successivo invio al R.U.P.), un verbale di sospensione sul quale devono essere indicate:

le ragioni che hanno reso necessaria la sospensione (e ciò proprio al fine di consentire la verifica della legittimità dell’operato della stazione appaltante);

lo stato di avanzamento dei lavori;

le opere la cui esecuzione è rimasta interrotta e le cautele adottate affinché, alla ripresa, le stesse possano essere continuate ed ultimate senza eccessivi oneri;

la consistenza della forza lavoro e dei mezzi d’opera esistenti in cantiere al momento della sospensione.

Allo stesso modo che per la sospensione, il direttore dei lavori deve redigere un verbale di ripresa lavori non appena vengano meno le condizioni che hanno dato luogo alla sospensione; alla redazione di questo partecipa anche l’appaltatore con le medesime modalità già esaminate a proposito del verbale di sospensione; e, come quest’ultimo viene successivamente trasmesso al R.U.P..

Sorge, a questo punto, un problema: l’appaltatore che reputi di aver subito un pregiudizio dalla sospensione dei lavori, deve insorgere contro il relativo ordine provvedendo immediatamente ad iscrivere un’eccezione o una riserva (successivamente esplicitata nei termini di legge) sul verbale di sospensione ovvero può attendere fino a che gli venga presentato per la sottoscrizione il registro di contabilità?

Già nelle more della vigenza del R.D. 350/1895, la giurisprudenza era giunta a concludere per la necessità di iscrivere le eccezioni o le riserve al più tardi sul verbale di ripresa dei lavori e di replicarle successivamente, a pena di decadenza, sul registro di contabilità17; non poche sentenze sono addirittura giunte a concludere per la necessità di iscrivere immediatamente eccezione o riserva sul verbale di sospensione lavori, per lo meno nei casi in cui l’illegittimità dell’ordine di sospensione e, pertanto, la sua dannosità sia immediatamente percepibile da parte dell’appaltatore18.

La necessità di tale adempimento non veniva meno in conseguenza del fatto che, al momento della sospensione, l’appaltatore non potesse ancora percepire il quantum del pregiudizio subito, potendo, all’opposto, solo affermare l’esistenza dell’an: la giusprudenza, in tale ipotesi, consentiva l’iscrizione di una eccezione generica al più tardi sul verbale di ripresa dei lavori salva necessità di indicare, in occasione della sua ripetizione sul registro di contabilità e sempre a pena di decadenza, l’esatto ammontare del pregiudizio subito19.

Ad identica soluzione si era giunti in caso di sospensione dei lavori inizialmente disposta in modo legittimo ma successivamente divenuta contra ius20 o produttiva di nocumento a carico dell’appaltatore, statuendo anche qui la necessità di iscrivere domande o riserve (successivamente esplicitate) al più tardi sul verbale di ripresa dei lavori e, sempre a pena di decadenza, sul registro di contabilità21.

Per i casi, poi, di (illegittima) mancata compilazione del verbale di ripresa dei lavori22 ovvero di mancata ripresa degli stessi23, la giurisprudenza ha comunque sottolineato la necessità, per l’appaltatore, di iscrivere le eccezioni o le riserve (sempre da esplicitare nei termini di legge) sul registro di contabilità.

Le conclusioni giurisprudenziali appena esaminate sono state sostanzialmente positivizzate dall’art. 133 c. 8 Reg., con l’unica specificazione che costituisce sede idonea per l’iscrizione di domande e riserve (da esplicitare nei termini di legge) anche il verbale di sospensione dei lavori, ovviamente – pur nel silenzio del legislatore – per i soli casi in cui l’illegittimità della sospensione sia originaria ed idonea in re ipsa a produrre un danno immediatamente percepibile, quanto ai suoi elementi essenziali, da parte dell’appaltatore.

Una volta apposte sul registro di contabilità, oltre che sui documenti a questo presupposti, secondo le modalità già sopra esaminate, le domande dell’appaltatore devono essere ripetute sul conto finale, ossia sul documento che il direttore dei lavori, a seguito del ricevimento della comunicazione di ultimazione dei lavori, ha il dovere di redigere – ai sensi dell’art. 173 c. 1 Reg. – entro il termine appositamente stabilito dal capitolato speciale.

La stesura del conto finale è preceduta dall’effettuazione delle necessarie annotazioni sul registro di contabilità il quale dovrà pertanto essere rimesso all’appaltatore affinché lo sottoscriva provvedendo ad iscrivere, se lo ritiene opportuno, le proprie domande (direttamente o previa riserva da esplicitare nel consueto modo).

Il conto finale, da redigere con modalità identiche a quelle previste per il S.A.L., deve essere trasmesso al R.U.P. unitamente ad una relazione24 riassuntiva di tutte le vicende dell’appalto alla quale devono essere allegati, fra gli altri, i documenti costituenti la contabilità di cantiere.

A seguito della trasmissione, il conto finale viene esaminato dal R.U.P. che, controllata la contabilità di cantiere, invia l’appaltatore a prenderne visione ed a sottoscriverlo entro un termine non superiore a 30 giorni (art. 174 c. 1 Reg.)25.

La sottoscrizione dell’appaltatore non è richiesta per un mero fine “certificativo”; in tale sede, infatti, dovrà confermare26, a pena di decadenza27, le domande già iscritte in contabilità ed in ordine alle quali non sia intervenuto accordo bonario o comunque definizione in via amministrativa. La necessità di tale conferma è ribadita anche dall’art. 187 c. 2 Reg., laddove è disposto che “il collaudo comprende anche l’esame delle riserve dell’appaltatore, sulle quali non sia già intervenuta una risoluzione definitiva in via amministrativa, se iscritte nel registro di contabilità e nel conto finale nei modi stabiliti da presente regolamento”.

L’appaltatore, pertanto, non può iscrivere nuove domande né presentare nuove riserve; non può nemmeno operare una sorta di emendatio libelli relativamente alle eccezioni già ritualmente e tempestivamente proposte nei documenti contabili28, salva solo la facoltà, riconosciuta dall’art. 174 c. 2 Reg. di “aggiornarne l’importo”, sia in diminuzione sia (come solitamente accade) in aumento.

Questo aggiornamento, però, deve:

anzitutto, riferirsi agli eventi ed ai fatti pregiudizievoli in ordine ai quali è stata iscritta apposita domanda.

Al contrario, infatti, questa sarebbe senza dubbio tardiva e, come tale, non solo non accoglibile in punto di merito, ma addirittura nemmeno valutabile da parte della stazione appaltante29.

inoltre, essere conseguente a fatti o circostanze occorse in un momento successivo rispetto all’iscrizione della domanda originaria.

A tal proposito, peraltro, bisogna comunque dire che il semplice decorso del tempo è già elemento sufficiente a consentire l’aggiornamento in ordine agli interessi maturati sulla somma oggetto della domanda.

In realtà, una parziale emendatio libelli è implicitamente ammessa dalla disposizione esaminata, laddove prevede che le domande non riproposte si intendono rinunciate: la conferma delle eccezioni già proposte costituisce, infatti, onere di particolare importanza per l’appaltatore; onere la cui inosservanza comporta – similmente a quanto già previsto nella vigenza del R.D. 350/1895 – la definitiva accettazione del conto finale così come stilato dal direttore dei lavori.

Ciò significa, nella sostanza, che le riserve iscritte nei documenti contabili e non definite né in via amministrativa né in via bonaria né tantomeno riprodotte dall’appaltatore al momento della sottoscrizione del conto finale, si intendono da questi defintivamente rinunciate30.

Medesimo effetto decadenziale è previsto per il caso di mancata sottoscrizione del conto finale entro il termine perentorio di 30 giorni sopra richiamato (cfr. art. 174 c. 3 Reg.).

Ad ogni modo, una volta sottoscritto dall’appaltatore ovvero scaduto il termine all’uopo concesso dal R.U.P., questi trasmette il conto finale, unitamente ai documenti di cui all’art. 175 c. 1 Reg. e ad una propria relazione finale riservata (comunque ostensibile, anche se costituente atto iure privatorum, a richiesta del soggetto interessato per la tutela dei suoi diritti, stante quanto previsto dalla L. 241/1990, anche nel testo anteriore all’entrata in vigore della L. 15/2005) con la quale esprime il proprio parere in ordine alla fondatezza delle domande iscritte dall’appaltatore per le quali non sia ancora intervenuto l’accordo bonario previsto dall’art. 149 Reg..

In particolare, il R.U.P. dovrà, per le domande tardive o comunque non tempestivamente confermate in sede di sottoscrizione del conto finale da parte dell’appaltatore, segnalare l’impossibilità del loro accoglimento ma altresì l’inutilità di una loro valutazione, stante la già intervenuta decadenza.

Ultima fase di esecuzione del lavoro pubblico è la collaudazione, ossia l’attività svolta da uno o più professionisti “esperti” – assolutamente estranei alla fase di progettazione e di realizzazione dell’opera o di direzione dei lavori – avente ad oggetto, fra le altre cose, anche “l’esame delle riserve dell’appaltatore, sulle quali non sia già intervenuta una risoluzione definitiva in via amministrativa, se iscritte nel registro di contabilità e nel conto finale dei modi stabiliti dal presente regolamento”.

La possibilità che la domanda presentata dall’appaltatore sia risolta in via amministrativa prima della collaudazione è statisticamente improbabile, in quanto le stazioni appaltanti tendono a posticipare quanto più è possibile il problema, in modo tale da poter risolvere, con un’unica “botta”, tutte le controversie derivanti dall’esecuzione – perfetta o imperfetta – dell’opera.

Proprio al fine di consentire il sindacato sulle domande presentate, l’art. 190 c. 1 lett. b) prevede che il R.U.P. trasmetta al collaudatore “l’originale di tutti i documenti contabili o giustificativi prescritti dal presente regolamento e di tutte le ulteriori documentazioni che fossero richieste dall’organo suddetto”.

Il collaudatore, ai sensi di quanto previsto dall’art. 195 c. 1 Reg., conclude la propria opera redigendo, oltre al certificato di collaudo, una relazione nella quale, fra l’altro, propone “le modificazioni da introdursi nel conto finale”.

La disposizione deve essere intesa nel senso che, in tale sede, il collaudatore può e deve proporre solo le modifiche necessarie al fine di rendere il conto finale conforme con le risultanze della contabilità sottoposta al suo esame ovvero allo stato di fatto dell’opera realizzata (cfr. art. 196 c. 1 Reg.), senza considerare a tal fine le domande presentate dall’appaltatore (salvo, ovviamente, quelle già sussunte nelle modifiche proposte dal collaudatore per fare collimare il conto finale con lo stato di fatto dell’opera realizzata), posto, infatti, che in relazione a queste ultime nonché alle eventuali penali da applicare – a condizione che non siano già state definite in via amministrativa – deve esporre “il proprio parere” nella relazione separata e riservata di cui all’art. 195 c. 2 Reg. (peraltro soggetta ad accesso con le medesime modalità già esaminate in relazione alla relazione segreta al conto finale stilata dal R.U.P.).

Il certificato di collaudo (e non anche le relazioni) viene trasmesso all’appaltatore il quale, nei 20 giorni successivi, deve firmarlo curando, se lo ritiene necessario, di apporre, sempre a pena di decadenza, le domande che ritiene opportune “rispetto alle operazioni di collaudo”, avendo cura di osservare le medesime procedure e termini applicabili per le domande e le riserve alla contabilità dei lavori.

Le domande proponibili in questa sede sono chiaramente riferite alle sole operazioni tecniche di collaudo, senza necessità, pertanto, di confermare quelle già iscritte in contabilità dei lavori e nel conto finale. Tale interpretazione è, a mio avviso, quella corretta: il testo dell’art. 203 c. 1 ultimo periodo Reg. non coincide, infatti, in modo perfetto con il testo del precedente art. 107 c. 1 ultimo periodo R.D. 350/1895 in forza del quale “all’atto della firma egli [l’appaltatore] può aggiungere le domande che crede nel proprio interesse, rispetto alle operazioni di collaudo, fermo il disposto del penultimo comma dell’art. 54 e dell’ultimo alinea dell’art. 64”; Il silenzio del legislatore in ordine al richiamo delle disposizioni (ora rinvenibili negli artt. 165 c. 5 e 174 c. 3 Reg.) è chiaro sintomo del fatto che la mancata riproposizione in sede di certificato di collaudo delle eccezioni già iscritte in contabilità non costituisca motivo di decadenza dalle medesime e conseguente tacita accettazione delle determinazioni operate dal collaudatore.

E’ quindi da ritenere che le domande presentate in sede di sottoscrizione del certificato di collaudo debbano essere strettamente attinenti alle operazioni “tecniche” di collaudazione; ovviamente, la loro mancata apposizione comporta decadenza dalla possibilità di fare valere motivi di doglianza relativi a tali operazioni tecniche.

A seguito della sottoscrizione del certificato di collaudo da parte dell’appaltatore ovvero del decorso del termine previsto dalla disposizione sopra richiamata, il collaudatore presenta al R.U.P. una relazione sulle osservazioni e domande dell’appaltatore, formulando le proprie considerazioni al riguardo.

Nei successivi 60 giorni (art. 204 c. 3 Reg.) la stazione appaltante, oltre all’approvazione o meno del certificato di collaudo, delibera in ordine alle domanda presentate dall’appaltatore, con conseguente chiusura del contenzioso “amministrativo” relativo alle domande proposte e non ancora decadute ovvero già definite in sede amministrativa.

A questo punto, quali mezzi restano all’appaltatore per fare valere le proprie (petite) ragioni? Sono sostanzialmente due: o il ricorso alla procedura arbitrale prevista dalla L. 109/1994 ovvero il ricorso all’autorità giudiziaria che, nel caso di specie, è quella ordinaria, non ricadendo la questione nell’ambito della giurisdizione esclusiva riconosciuta al giudice amministrativo giusta L. 205/2000.

Premesso che la prescrizione non decorre fino al momento in cui la stazione appaltante non prende una decisione sulla domanda presentata – sia essa una decisione in via “interinale” (ossia nel corso dell’esecuzione dell’appalto) o, come quasi sempre accade, “conclusionale” (ossia al momento dell’adozione del certificato di collaudo) – si potrebbe ipotizzare che, in linea generale, il dies a quo coincida con la comunicazione dell’avvenuta ultimazione dei lavori data dall’appaltatore ai sensi dell’art. 172 c. 1 Reg..

In realtà, una simile conclusione non è assolutamente corretta. Sappiamo tutti, infatti, come il diritto alla percezione del corrispettivo da parte dell’appaltatore sia, nell’appalto privato ed, a maggior ragione, in quello pubblico, subordinato all’avvenuta accettazione dell’opera da parte del committente; fino a quel momento, pertanto, e salve diverse disposizioni contrattuali, l’appaltatore non ha titolo per il pagamento del corrispettivo pattuito.

Anche in caso di pagamento frazionato nel corso dell’esecuzione dell’opera, a seguito della redazione dei S.A.L., comunque le domande formulate dall’appaltatore in sede di contabilità di cantiere non vengono – per le ragioni sopraddette – esaminate se non al momento del collaudo.

Possiamo pertanto dire con una certa sicurezza che il dies a quo per l’inizio del decorso del termine prescrizionale ordinario di 10 anni relativo alle domande presentate dall’appaltatore sia sicuramente collegato all’avvenuta collaudazione dell’opera.

In particolare, da una interpretazione sistematica degli artt. 28 c. 1 e 9 L. 109/1994 (“il regolamento definisce le norme concernenti il termine entro il quale deve essere effettuato il collaudo finale, che deve aver luogo non oltre sei mesi dall’ultimazione dei lavori…omissis… Il pagamento della rata di saldo, disposto previa garanzia fidejussoria, deve essere effettuato non oltre io 90° giorno dall’emissione del certificato di collaudo provvisorio ovvero del certificato di regolare esecuzione”), 192 c. 1 Reg. (“il collaudo di un intervento deve essere realizzato non oltre sei mesi dall’ultimazione dei lavori”) e 208 c. 2 Reg. (“il certificato di regolare esecuzione è emesso non oltre tre mesi dall’ultimazione dei lavori”), possiamo evincere che:

A tale proposito, però, occorre interrogarsi sul valore giuridico di un certificato di collaudo provvisorio o di regolare esecuzione dei lavori emesso dopo la scadenza del termine di 6 mesi (3 mesi per il certificato di regolare esecuzione) di cui sopra, specie nella parte in cui, di fatto, riconosce alcune delle pretese avanzate dall’appaltatore. La dottrina dominante è abbastanza concorde nell’attribuirgli valore di atto ricognitivo di debito come tale avente valore sostanzialmente confessorio (per lo meno laddove il certificato di collaudo venga anche approvato dall’Amministrazione, in quanto altrimenti mancherebbe l’identità soggettiva per attribuire al tutto valenza confitoria).

Il termine di 90 giorni previsto dall’art. 28 c. 9 L. 109/1994, invece, similmente a quanto accadeva per la precedente disposizione di cui all’art. 36 d.P.R. 1062/1963, non ha alcuna ripercussione sul maturare della prescrizione del diritto dell’appaltatore, in quanto comporta unicamente una sorta di traslazione in avanti del momento a decorrere dal quale l’Amministrazione è tenuta a corrispondere l’interesse moratorio³⁴ (peraltro abbastanza alto) sulle somme dovute.

2 Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, “L’appalto di opere pubbliche”, Giuffré Editore, 1999, p. 1027.

3 Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, op. cit., p. 1027.

4 “In materia di appalti di opere pubbliche, l'onere dell'iscrizione nel registro di contabilità, che, ai sensi degli art. 54, 64 e 107 r.d. n. 350 del 895, condiziona la tutelabilità delle pretese dell'appaltatore non accolte dall'amministrazione committente, riguarda esclusivamente le annotazioni e le riserve concernenti le partite di lavoro eseguite e le somministrazioni fatte dall'appaltatore medesimo, non anche le diverse pretese estranee alla necessità di documentazione cronologica della fase esecutiva del contratto di appalto. Ne consegue che non devono essere annotate nel predetto registro le questioni concernenti la decorrenza e la commisurazione degli interessi per ritardo nel pagamento degli acconti, del saldo o della revisione dei prezzi” (Corte Cass., Sezione I, 30 maggio 1997, n. 4851, Comune di Napoli c. Soc. Termogestioni Aster, Giust. civ. Mass. 1997, 883).

5 “Atteso che l'onere dell'appaltatore di opere pubbliche, - di iscrivere tempestivamente, sotto pena di decadenza, nei documenti contabili (verbali di sospensione e di ripresa dei lavori, registro di contabilità, stato finale dei lavori) le proprie riserve intese a ottenere il riconoscimento di indennizzi e compensi per maggiori costi da lui sopportati nel corso dell'esecuzione dell'opera (art. 16, 53 e 54 r.d. 25 maggio 1895 n. 350), - non è posto dal legislatore in funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione della tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua attività discrezionale, deve essere posta in grado di esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento, l'opportunità del mantenimento ovvero del recesso dal rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei fini di interesse pubblico, ne consegue che l'istituto della decadenza dalle riserve viene ad operare non a tutela di interessi patrimoniali e privatistici bensì a tutela dell'interesse pubblico in favore dell'amministrazione appaltante che, nel rispetto del principio generale dell'ordinamento della contabilità dello Stato, può recedere dal contratto (art. 1671 c.c. e 345, l. 20 marzo 1865 n. 2248, all. F) quando siano venute meno le ragioni inducenti al contratto stesso, ed in particolare l'utilitas che il soggetto affidante si riprometteva dall'esecuzione dell'opus in contratto. Pertanto, atteso l'assoggettamento alle norme sulla contabilità pubblica dell'Ente pubblico, la decadenza dell'appaltatore dalle riserve relative a domande di maggiori compensi non può formare oggetto di rinuncia da parte della p.a., né in forma espressa, né in forza di un comportamento tacito concludente, diversamente la rinuncia si risolverebbe in una attribuzione patrimoniale non dovuta perché colpita da decadenza” (Tribunale Vercelli, 29 gennaio 2002, Soc. LIS c. Prov. Vercelli, Riv. giur. edilizia 2002, I, 652 in nota di Monteverde).

“L'onere dell'appaltatore di opere pubbliche di iscrivere tempestivamente, sotto pena di decadenza, nel registro di contabilità, la riserva intesa a ottenere il riconoscimento di maggiori costi da lui sopportati nel corso dell'esecuzione dell'opera (art. 54 r.d. 25 maggio 1895 n. 350), non è posta dal legislatore in funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione della tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua attività discrezionale, deve essere posta in grado di esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento, l'opportunità del mantenimento ovvero del recesso dal rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei fini di interesse pubblico” (Corte Cass., Sezione I, 1 dicembre 1999, n. 13399, Impr. Testa geom. c. Provincia di Catania, Giust. civ. Mass. 1999, 2419).

“Pur sussistendo la tendenziale corrispondenza tra i <<diritti indisponibili>>, cui fa riferimento la rubrica dell'art. 2968 c.c., e la <<materia sottratta alla disponibilità delle parti>>, menzionata nel testo della citata disposizione, non v'è tra le due espressioni una coincidenza assoluta, in quanto il diritto colpito da decadenza può essere disponibile, ma ciò non vale ad escludere che la decadenza possa essere prevista dalla legge a tutela di un interesse superiore rispetto a quello delle parti in contesa, ossia per regolare una materia sottratta alla loro disponibilità. Pertanto, in materia di appalto di opere pubbliche, la circostanza che il diritto dell'appaltatore ai maggiori compensi per i quali è stata iscritta riserva sia disponibile non consente di ritenere disponibile anche la posizione dell'ente pubblico tenuto al pagamento. Tale ente è, infatti, soggetto alle norme sulla contabilità pubblica e non può, per questo, rinunziare, né in forma espressa, né in forza di un comportamento tacito concludente, alla decadenza disposta dalla legge in ordine alla regolarità della procedura stabilita per l'iscrizione delle riserve nei registri di contabilità” (Corte Cass., Sezione I, 26 agosto 1997, n. 8014, Soc. CO.GE.I. c. Ministero dei Lavori Pubblici, Giust. civ. Mass. 1997, 1517).

6 “In tema di appalto di opere pubbliche, l'intempestiva iscrizione nell'apposito registro delle riserve formulate dall'appaltatore ne comporta la decadenza a condizione che l'Amministrazione abbia regolarmente rilevato e contestato detta intempestività e, con essa, abbia nel processo eccepito l'avvenuta decadenza, atteso che la previsione di cui all'art. 54 del r.d. n. 350 del 1895 attiene a materia di diritti patrimoniali disponibili, quali non possono che essere quelli disciplinanti il momento contrattuale del rapporto tra appaltatore e stazione appaltante negli appalti di OO.PP.” (Corte Cass., Sezione I, 14 marzo 2003, n. 3824, Comune di Caserta c. Società La Falce, Giust. civ. Mass. 2003, 527).

“In tema di appalto di opere pubbliche, qualora l'ente appaltante, non solo abbia omesso di contestare la mancata tempestiva iscrizione delle riserve formulate dall'appaltatore e di eccepirne così la decadenza, ma abbia, all'opposto, esplicitamente riconosciuto che esse sono state inserite nel registro di contabilità oltre che confermate, nel conto finale, nei modi e nei termini di legge, tale dichiarazione - ove non sia determinata da errore riconoscibile dalla controparte o da violenza o dolo - preclude successivamente di eccepire la suddetta decadenza, attesa anche l'inerenza di questa al contenuto di un diritto patrimoniale dispone dell'amministrazione” (Corte Cass., Sezione I, 19 marzo 1991, n. 2934, Palmucci c. Consorzio bonifica Vertina, Giust. civ. Mass. 1991, fasc. 3).

“In tema di appalto di opere pubbliche, la pubblica amministrazione appaltante può rinunciare a far valere la decadenza nella quale sia incorso l'appaltatore per non avere tempestivamente inserito nel registro di contabilità le riserve di maggiori diritti o compensi, ma una siffatta rinuncia non può essere ravvisata nell'offerta di una somma da parte dell'amministrazione a mero scopo transattivo ed in un momento successivo a quello in cui la decadenza dei diritti vantati dall'appaltatore si sia già verificata” (Corte Cass., Sezione I, 13 luglio 1983, n. 4759, Giust. civ. Mass. 1983, fasc. 7).

7 “La operatività delle regole sull'onere della prova, esclusa solo nella ipotesi in cui i fatti da provare risultino dagli elementi già acquisiti al processo, non trova, invece, alcun limite nella particolare difficoltà della dimostrazione dei fatti medesimi” (Corte Cass., Sezione I, 3 novembre 2000, n. 14361, Dei Pieri c. Consorzio per l’Acquedotto Etneo, Giust. civ. Mass. 2000, 2248).

8 “La riserva non è la domanda. E’ solo un espediente tecnico per dare all’appaltatore la possibilità di firmare il registro di contabilità facendo salvo per un tempo determinato il diritto di contestazione e di proporre le proprie domande. Nella pratica, con linguaggio figurato, per riserva viene adoperata per indicare la domanda ,mentre la prima è solo una parte strumentale della seconda. Se la domanda, però, è quasi sempre preceduta da riserva, vi possono essere domande non precedute da riserva, quando sono proposte immediatamente e contestualmente alla sottoscrizione del registro. L’espressione riserva ha nell’ordinamento giuridico vari significati. Nel senso che qui interessa, essa è una dichiarazione con la quale una persona, compiendo un fato o un atto, intende scongiurare la possibilità che ad essi si attribuisca il valore che altrimenti si darebbe loro. La nota caratteristica della riserva consiste nell’escludere la possibilità che il fatto o l’atto venga considerato come produttivo di tutti gli effetti che di solito vi si riconnettono. Più precisamente, essa è intesa ad impedire che il fatto o l’atto possa valere o interpretarsi come rinuncia ad un diritto o ad un interesse altrimenti tutelato” (Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, op. cit., p. 1030).

9 “Atteso che l'onere dell'appaltatore di opere pubbliche, - di iscrivere tempestivamente, sotto pena di decadenza, nei documenti contabili (verbali di sospensione e di ripresa dei lavori, registro di contabilità, stato finale dei lavori) le proprie riserve intese a ottenere il riconoscimento di indennizzi e compensi per maggiori costi da lui sopportati nel corso dell'esecuzione dell'opera (art. 16, 53 e 54 r.d. 25 maggio 1895 n. 350), - non è posto dal legislatore in funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione della tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua attività discrezionale, deve essere posta in grado di esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento, l'opportunità del mantenimento ovvero del recesso dal rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei fini di interesse pubblico, ne consegue che l'istituto della decadenza dalle riserve viene ad operare non a tutela di interessi patrimoniali e privatistici bensì a tutela dell'interesse pubblico in favore dell'amministrazione appaltante che, nel rispetto del principio generale dell'ordinamento della contabilità dello Stato, può recedere dal contratto (art. 1671 c.c. e 345, l. 20 marzo 1865 n. 2248, all. F) quando siano venute meno le ragioni inducenti al contratto stesso, ed in particolare l'utilitas che il soggetto affidante si riprometteva dall'esecuzione dell'opus in contratto. Pertanto, atteso l'assoggettamento alle norme sulla contabilità pubblica dell'Ente pubblico, la decadenza dell'appaltatore dalle riserve relative a domande di maggiori compensi non può formare oggetto di rinuncia da parte della p.a., né in forma espressa, né in forza di un comportamento tacito concludente, diversamente la rinuncia si risolverebbe in una attribuzione patrimoniale non dovuta perché colpita da decadenza” (Tribunale Vercelli, 29 gennaio 2002, Soc. LIS c. Provincia di Vercelli, Riv. giur. edilizia 2002, I, 652 nota di Monteverde).

“L'onere dell'appaltatore di opere pubbliche di iscrivere tempestivamente, sotto pena di decadenza, nel registro di contabilità, la riserva intesa a ottenere il riconoscimento di maggiori costi da lui sopportati nel corso dell'esecuzione dell'opera (art. 54 r.d. 25 maggio 1895 n. 350), non è posta dal legislatore in funzione di mere esigenze contabili, bensì in ragione della tutela della p.a. che, nell'esercizio della sua attività discrezionale, deve essere posta in grado di esercitare prontamente ogni necessaria verifica, e deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento, l'opportunità del mantenimento ovvero del recesso dal rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei fini di interesse pubblico” (Corte Cass., Sezione I, 1 dicembre 1999, n. 13399, Impr. Testa c. Provincia di Catania, Giust. civ. Mass. 1999, 2419).

“Pur sussistendo la tendenziale corrispondenza tra i <<diritti indisponibili>>, cui fa riferimento la rubrica dell'art. 2968 c.c., e la <<materia sottratta alla disponibilità delle parti>>, menzionata nel testo della citata disposizione, non v'è tra le due espressioni una coincidenza assoluta, in quanto il diritto colpito da decadenza può essere disponibile, ma ciò non vale ad escludere che la decadenza possa essere prevista dalla legge a tutela di un interesse superiore rispetto a quello delle parti in contesa, ossia per regolare una materia sottratta alla loro disponibilità. Pertanto, in materia di appalto di opere pubbliche, la circostanza che il diritto dell'appaltatore ai maggiori compensi per i quali è stata iscritta riserva sia disponibile non consente di ritenere disponibile anche la posizione dell'ente pubblico tenuto al pagamento. Tale ente è, infatti, soggetto alle norme sulla contabilità pubblica e non può, per questo, rinunziare, nè in forma espressa, nè in forza di un comportamento tacito concludente, alla decadenza disposta dalla legge in ordine alla regolarità della procedura stabilita per l'iscrizione delle riserve nei registri di contabilità” (Corte Cass., Sezione I, 26 agosto 1997, n. 8014, Soc. CO.GE.I. c. Ministero dei Lavori Pubblici, Giust. civ. Mass. 1997, 1517).

10 Il principio sotteso a tale disposizione, sebbene non espressamente statuito nel vigore del precedente R.D. 350/1895, era comunque già stato fatto proprio dalla giurisprudenza.

“Nell'appalto di opere pubbliche, la riserva dell'appaltatore nel registro di contabilità la cui cura è affidata alla competenza tecnico-amministrativa degli organi della P.A. - deve corrispondere ad ogni singola partita iscritta e contabilizzata, all'epoca in cui il registro stesso gli è sottoposto, con la conseguenza che, in presenza di una contabilizzazione dei lavori provvisoria ed incompleta, è tempestiva la riserva formulata dall'appaltatore in sede di sottoscrizione del conto finale allorché si riferisca a partite di lavoro non riportate e non rilevabili dal registro di contabilità già sottopostogli” (Corte Cass., Sezione I, 29 giugno 1981, n. 4206, Amministrazione lavori pubblici c. Società Lemme, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 6).

11 “Nell'appalto di opere pubbliche l'istituto delle riserve si presenta come espressione di un principio generale che in relazione all'ampiezza della sua portata e alla "ratio" che lo giustifica, non può subire deroghe se non in quei casi in cui l'osservanza, da parte dell'appaltatore, dell'onere della tempestiva riserva o non sarebbe giustificata o non sarebbe possibile. Tali casi possono individuarsi: a) nei fatti estranei all'oggetto dell'appalto o alla finalità di documentazione cronologica dell'"iter" esecutivo dell'opera; b) nei comportamenti dolosi o gravemente colposi dell'amministrazione committente nell'eseguire adempimenti amministrativi, sempre che non incidano direttamente sull'esecuzione dell'opera e siano perciò indifferenti agli effetti delle riserve; c) nei fatti c.d. continuativi, come quelli prodotti da una causa costante o da una serie causale di non immediata rilevanza onerosa, per i quali, peraltro, la regola che impone all'appaltatore l'onere di formulare la riserva riprende vigore nel momento - da identificarsi, nelle singole fattispecie, secondo i criteri della media diligenza e della buona fede - in cui egli disponga di dati sufficienti per segnalare all'amministrazione committente le cause delle situazioni a lui pregiudizievoli e il presumibile onere economico, salvo poi a precisare l'esatto ammontare del compenso o dell'indennità richiesta nelle successive registrazioni o, nel caso in cui la puntuale determinazione del quantum non sia ancora possibile, in sede di chiusura del conto finale; d) nell'esistenza di una contabilità informe e non ricostruibile, perché riportata da semplici appunti o brogliacci” (Corte Cass., Sezione I, 4 gennaio 1978, n. 21, Ente Acquedotti Siciliani c. Soc. Montedil, Riv. giur. edilizia 1978, 440, I).

12 In tema di appalto di opere pubbliche, l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva di maggiori compensi od indennizzi, rispetto al corrispettivo pattuito, secondo la disciplina del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, insorge per effetto e dal momento della iscrizione, nei registri previsti dalla legge e sottoposti alla sua sottoscrizione, degli elementi evidenzianti, secondo indici di media diligenza e di buona fede, un aggravio di spesa a suo carico. Detto onere, pertanto, se non sussiste nel caso di contabilità informe ed irricostruibile, cioè non consacrata in quei registri ed inidonea a consentire il riscontro dei titoli di spesa e delle spettanze riconosciute dalla stazione appaltante, va invece affermato nella diversa ipotesi di contabilità provvisoria ma formalmente inserita nei registri stessi, mentre le eventuali inesattezze, irregolarità, approssimazioni, od anche difformità dalla realtà di tale contabilità provvisoria restano irrilevanti, al fine in questione, nei limiti in cui non impediscano all'appaltatore medesimo l'immediato riscontro di quell'aggravio di spesa, secondo i criteri menzionati” (Corte Cass., Sezione I, 22 luglio 1996, n. 6569, Impr. Settimio c. Comune di Garbagnate Milanese, Giust. civ. Mass. 1996, 1025).

“In materia di pubblici appalti, esclusa l'ipotesi di contabilità informe o irriconoscibile, l'obbligo della proposizione delle riserve sussiste anche quando la contabilizzazione dei lavori sia soltanto provvisoria ovvero escluda, per assenza, una diversa o maggiore contabilità del lavoro eseguito nel periodo cui essa si riferisce. Ai fini della determinazione del termine iniziale della riserva è necessario accertare il momento in cui l'appaltatore avrebbe potuto desumere con certezza, secondo la normale diligenza, dalla mancata registrazione o contabilizzazione, la volontà, sia pure implicita, dell'amministrazione di negare la pretesa cui la riserva si riferisce meramente omissivo; soltanto da tale momento, infatti, rendendosi manifesta la contraria volontà dell'amministrazione, sorge, nell'appaltatore, l'obbligo di enunciare la riserva onde evitare la decadenza del proprio diritto alle diverse o maggiori pretese cui la riserva stessa si riferisce” (Corte Cass., Sezione II, 8 ottobre 1981, n. 5300, Società Alben c. Consorzio Bonifica Grossetana, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 10).

“In tema d'appalto di opere pubbliche, l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva di maggiori compensi od indennizzi, rispetto al corrispettivo pattuito, secondo la disciplina del r.d. 25 maggio 1895 n. 350) insorge per effetto e dal momento della iscrizione, nei registri previsti dalla legge e sottoposti alla sua sottoscrizione, degli elementi evidenzianti, secondo indice di media diligenza e di buona fede, un aggravio di spesa a suo carico. Detto onere, pertanto, se non sussiste nel caso di contabilità informe ed irricostruibile, cioè non consacrata in quei registri ed inidonea a consentire il riscontro dei titoli di spesa e delle spettanze riconosciute dalla stazione appaltante, va invece affermato nella diversa ipotesi di contabilità provvisoria ma formalmente inserita nei registri stessi, mentre le evitabili inesattezze, irregolarità, approssimazioni, od anche difformità dalla realtà di tale contabilità promissoria restano irrilevanti, al fine in questione, nei limiti in cui non impediscono all'appaltatore medesimo l'immediato riscontro di quell'aggravio di spesa, secondo i criteri menzionati” (Corte Cass., Sezione I, 2 luglio 1981, n. 4285, Società Mattioda c. ANAS, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 7).

“Nei contratti di appalto con la pubblica amministrazione l'obbligo della presentazione tempestiva della riserva viene meno in caso di contabilità informe e irricostruibile, che non dia modo, cioè, all'appaltatore di rendersi conto dei motivi del suo dissenso, in relazione a quanto viene contabilizzato. Al di fuori di tale ipotesi l'appaltatore è tenuto, sotto pena di decadenza, a sollevare le sue riserve non appena dalla contabilità, non ostante talune manchevolezze o irregolarità, risultino dati di qualunque specie contrari alle pretese che egli intende far valere” (Corte Cass., Sezione I, 10 gennaio 1979, n. 162, Soc. Imer c. Ministero dei Lavori Pubblici, Giust. civ. Mass. 1979, 82).

13 “Sussiste responsabilità a carico dell'ingegnere capo dei lavori in relazione al danno erariale prodotto, per avere, nella qualità di responsabile dell'alta vigilanza dei lavori, omesso di riscontrare la corrispondenza della contabilità al reale stato di esecuzione delle opere, anche al fine di verificare l'esattezza dei certificati di pagamento da lui emessi” (Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Sardegna, 26 giugno 2002, n. 661, Procura Regionale c. Spezzano e altro, Riv. corte conti 2002, f. 3, 177).

“Sussiste responsabilità a carico del direttore dei lavori di opera pubblica per avere omesso di redigere ed ostentare all'impresa il registro di contabilità nei modi e tempi dovuti e per avere sospeso il pagamento degli stati di avanzamento dei lavori in forza di un presunto ed illegittimo accordo per l'unificazione degli stessi, determinando in tal modo l'insorgere di contenzioso con aggravio di spese per la p.a.” (Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Sardegna, 17 maggio 2002, n. 545, Procura Regionale c. Zuddas, Riv. corte conti 2002, f. 3, 176).

14 “Si configura colpa grave nella violazione delle norme che prevedono l'obbligo per il direttore dei lavori di curare con precisione e tempestività la tenuta e compilazione della contabilità dei lavori art. 36 ss., r.d. n. 350 del 1895) in quanto il comportamento che ne deriva è contrario a regole deontologiche elementari” (Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Sardegna, 26 giugno 2002, n. 661, Procura Regionale c. Spezzano e altro, Riv. corte conti 2002, f. 3, 177).

15 “Può verificarsi il caso che l’iscrizione della domanda o della riserva in uno di questi atti contabili condizioni la validità della sua iscrizione nel registro di contabilità. Ci accade, ad esempio, quando l’appaltatore debba fare delle eccezioni sulla rilevazione delle misure dei lavori eseguiti. In tal caso, egli deve iscrivere le relative domande e riserve nel libretto delle misure: se ciò non facesse, la riserva che in proposito inserisse successivamente nel registro di contabilità non sarebbe ammissibile a causa della decadenza verificatasi in dipendenza della sottoscrizione incondizionata del libretto delle misure. Qui, limitatamente al libretto delle misure e per quanto concerne l’accertamento di queste e della classificazione, vi è anche un onere preliminare dell’appaltatore (Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, op. cit., p. 1035).

16 “Nell'appalto di opere pubbliche, registro di contabilità è solo il documento le cui pagine sono <<preventivamente numerate e firmate dall'ingegnere capo e dall'appaltatore>> e nel quale le singole partite siano iscritte <<rigorosamente in ordine cronologico>> (art. 52 r.d. n. 350 del 1895), per cui esso non può identificarsi con il <<libretto delle misure >>, sul quale si annotano <<la misura e la classificazione dei lavori>> (art. 42 r.d. n. 350 del 1895) né con il <<giornale dei lavori>> di cui all'art. 40 del cit. r.d., in cui si registrano settimanalmente i progressi dei lavori. In realtà, il registro di contabilità è l'unico documento non tenuto sul luogo dei lavori da cui emerge una visione d'insieme o unitaria dell'esecuzione dell'appalto; solo in esso si ha il dovere o onere di iscrivere le richieste dell'appaltatore a pena di decadenza, perché da esso solo è rilevabile l'incidenza che le varie vicende potranno avere sui costi dell'appalto e per il committente e per l'appaltatore, che, in applicazione di regole di diligenza e buona fede, deve iscrivere immediatamente in esso i fatti che può prevedersi incideranno sulla contabilità dei lavori. Pertanto se è certo che una contabilità irricostruibile o informe non è il registro, tale non può essere qualsiasi documento contabile dal quale non risulti una visione complessiva delle opere eseguite secondo il loro ordine cronologico e quindi del rilievo che eventuali variazioni di esse possono avere sui costi dell'appalto per ambedue le parti del contratto; è evidente quindi che un documento a fogli scomposti non può integrare il registro neppure provvisoriamente. In assenza del registro, l'appaltatore avrà la <<facoltà>> e non l'onere <<all'atto della firma d'inscrivere in succinto in quei documenti contabili che devono essere da lui firmati le riserve e le domande che crederà del proprio interesse>>, e in tal caso <<le riserve e le domande non avranno efficacia e saranno considerate come non avvenute ove non siano ripetute nel registro di contabilità nei termini e nei modi indicati nei precedenti art. 53 e 54>> (art. 89 r.d. n. 350 del 1895), una volta che lo stesso sia stato istituito. Solo con l'istituzione del registro sorge il dovere di iscrivere le riserve relative ai lavori eseguiti in precedenza” (Corte Cass., Sezione I, 24 marzo 2000, n. 3525, Comune di Sasso Marconi c. Soc. C., Giur. bollettino legisl. tecnica 2000, 367).

“In tema d'appalto d'opera pubblica, l'ottemperanza dell'appaltatore all'onere della tempestiva formulazione di riserve, a pena di decadenza dal diritto ad ulteriori compensi, va riscontrata con riguardo al registro di contabilità, non anche con riguardo alle annotazioni sugli ordini di servizio o sul libretto delle misure, con la conseguenza che il mancato inserimento di contestazioni su tali ultimi documenti non può implicare alcuna preclusione in danno dell'appaltatore medesimo” (Corte Cass., Sezione I, 14 gennaio 1987, n. 173, Amministrazione del Tesoro c. Mamone, Giust. civ. Mass. 1987, fasc. 1).

17 “In tema di appalto di opere pubbliche, la riserva dell'appaltatore per pregiudizi o maggiori esborsi conseguenti alla sospensione dei lavori, legittimamente o illegittimamente disposta dall'Amministrazione, deve essere formulata quando emerga, secondo una valutazione riservata al giudice di merito, la concreta idoneità del fatto a produrre i suddetti pregiudizi o esborsi. Ove tale momento si verifichi all'atto della cessazione della sospensione, la riserva è tempestiva se inserita nel verbale di ripresa dei lavori o, in mancanza di tale verbale, nel registro di contabilità, subito dopo la revoca dell'ordinanza di sospensione” (Corte Cass., Sezione I, 22 ottobre 1998, n. 10502, Comune di Torre del Greco c. Impr. Lemit, Giust. civ. Mass. 1998, 2154).

“In tema di appalto di opere pubbliche, la riserva dell'appaltatore per pregiudizi o maggiori esborsi conseguenti alla sospensione dei lavori, legittimamente o illegittimamente disposta dall'amministrazione, deve essere formulata quando emerga, secondo una valutazione riservata al giudice di merito, la concreta idoneità del fatto a produrre i suddetti pregiudizi o esborsi. Ove tale momento si verifichi all'atto della cessazione della sospensione, la riserva è tempestiva se inserita nel verbale di ripresa dei lavori, o, in mancanza di tale verbale, nel registro di contabilità, subito dopo la revoca dell'ordinanza di sospensione” (Corte Cass., Sezione I, 27 marzo 1993, n. 3733, Comune di Pantelleria c. Sparacio, Giust. civ. Mass. 1993, 570).

“In tema d'appalto di opera pubblica, e con riguardo alla pretesa dell'appaltatore di maggiori compensi per fatti dannosi di tipo continuativo, l'onere della riserva insorge nel momento della percezione della dannosità, anche solo potenziale, dell'evento imprevisto e, quindi, in caso di sospensione imputabile alla controparte, la riserva stessa va al più tardi formulata con il verbale di ripresa dei lavori, senza che il relativo adempimento possa trovare equipollente in comunicazioni od altri contatti intercorsi con l'amministrazione committente” (Corte Cass., Sezione I, 20 settembre 1991, n. 9854, Tommasi e altro c. Comune di Lecce, Giust. civ. Mass. 1991, fasc. 9).

“Se l'amministrazione ordini la sospensione dei lavori allo scopo di eliminare gli ostacoli al loro svolgimento che avrebbero dovuto essere rimossi già in fase di consegna, la pretesa dell'appaltatore volta a conseguire il ristoro dei danni subiti in conseguenza dell'inattività del cantiere deve essere fatta valere quantomeno alla ripresa dei lavori con riserva da inserire nel relativo verbale” (Corte Cass., Sezione I, 15 dicembre 1982, n. 6911, Maisano c. Ministero dei Lavori Pubblici, Rass. avv. Stato 1983, I, 191).

18 “In tema di appalto di opere pubbliche l'onere dell'appaltatore di formulare riserva per pretese maggiori rispetto al compenso pattuito, con successiva quantificazione delle pretese stesse nel registro di contabilità, non va circoscritto alle sole ipotesi di contestazione degli accertamenti compiuti dalla stazione appaltante, ma opera, pure in relazione a registrazioni di natura provvisoria, con riguardo ad ogni fatto, ancorché di carattere continuativo, che sia idoneo a determinare detti maggiori crediti. La tempestività dell'osservanza di tale onere, deve essere riscontrata con riferimento al momento in cui, dal fatto istantaneo o continuativo, emerga, secondo indici di media diligenza e buona fede, la rilevanza causale in ordine alla produzione degli indicati effetti. Ne consegue, con riguardo alla riserva per maggiori spese derivanti da sospensione dei lavori, che l'inquadramento della sospensione stessa nell'ambito dei fatti continuativi non può rendere ammissibile una riserva formulata solo al momento del completamento dell'opera e con l'ultima registrazione, tenuto conto che la precedente ripresa dei lavori evidenzia, in ogni caso, la predetta rilevanza causale e che, quindi, il verbale di ripresa dei lavori, documento idoneo per l'inserimento della riserva, così come il verbale di sospensione dei lavori costituisce l'ultimo atto con riferimento al quale la riserva stessa può essere ritenuta tempestiva” (Corte Cass., Sezione I, 20 gennaio 1981, n. 476, Grimaldi c. Marcone, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 1).

“Nell'appalto di opere pubbliche il verbale di sospensione o di ripresa dei lavori è documento idoneo per la deduzione della riserva da parte dell'appaltatore: detto verbale dovrà poi essere trascritto nel registro di contabilità, ove questo esista, appena possibile, in quanto la riserva deve essere formulata non appena sia emersa la rilevanza causale del danno derivante da fatti continuativi” (Corte Cass., Sezione I, 1 aprile 1980, n. 2097, SIT e altro c. Azienda autonoma ferrovie Stato, Giust. civ. Mass. 1980, fasc. 4).

19 “In tema di appalto di opera pubblica, qualora l'aggravio dei costi consegua ai fatti cosiddetti continuativi, e, cioè, consistenti in accadimenti che si protraggono nel tempo, costantemente ripetendosi, e provocando sempre nuovi e distinti, anche se dello stesso tipo, effetti pregiudizievoli, l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva, per maggiori pretese rispetto al corrispettivo pattuito, secondo la previsione del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, insorge nel momento in cui quei fatti, nella loro sequenza causale, evidenzino una potenzialità dannosa, secondo criteri oggettivi e di media diligenza, e, quindi, anche prima della cessazione della continuazione, salvo restando il differimento della precisa quantificazione di dette maggiori pretese, dopo il definitivo consolidarsi del pregiudizio economico subito. Pertanto, con riguardo alla sospensione dei lavori, che va inclusa nell'ambito dei suddetti fatti continuativi, l'onere della tempestiva riserva non può subire alcuna dilazione, quando la sospensione stessa si presenti ab origine palesemente illegittima, sì da rilevare immediatamente, secondo i menzionati criteri, la sua potenziale incidenza negativa sul costo dell'opera” (Corte Cass., Sezione I, 2 luglio 1981, n. 4285, Società Mattioda c. ANAS, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 7).

20 “In tema di tempestività o meno della riserva di risarcimento dei danni dell'appaltatore di opera pubblica nell'ipotesi di sospensione dei lavori, deve ritenersi tempestiva la formulazione di riserva nel verbale di ripresa, anziché in quello che dispone la sospensione, quando questa, legittima inizialmente, sia divenuta illegittima per la sua eccessiva protrazione, con il conseguente collegamento del danno a detta protrazione, poiché, in tal caso, la rilevanza causale del fatto illegittimo dell'appaltante rispetto ai maggiori oneri derivati all'appaltatore è accertabile al momento della ripresa dei lavori” (Corte Cass., Sezione I, 14 maggio 1981, n. 3167, Ministero della Difesa c. Bologna, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 5).

21 “In tema di appalto stipulato da un'Amministrazione provinciale con richiamo alle norme contenute nel capitolato generale per le opere di competenza dello Stato approvato con d.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063, l'appaltatore, che pretende maggiori compensi ed indennizzi a causa di sospensioni dei lavori disposti dal direttore dei lavori, deve, a pena di decadenza, a norma dell'art. 26 del suindicato capitolato generale, formulare la relativa riserva inserendola tempestivamente nel verbale di ripresa dei lavori o, prima ancora, nel verbale di sospensione quando questa è palesemente illegittima perché causata da difetti di imprevidenza dell'Amministrazione appaltante e tale da rilevare immediatamente la sua potenziale incidenza negativa sul costo dell'opera, esponendo, nel modo e nei termini indicati dalla legge, gli elementi atti ad individuare la sua pretesa nel titolo e nella somma, nonché a confermare la suddetta riserva all'atto della sottoscrizione del conto finale. Pertanto, l'appaltatore se non ha iscritto le riserve come previsto dall'art. 16 r.d. 25 maggio 1895 n. 350, decade dalle stesse a norma dell'art. 26 del capitolato generale per le opere di competenza dello Stato il cui contenuto non costituisce clausola contrattuale vessatoria atteso che è efficace ancorché non approvata specificamente per iscritto, in quanto, ai fini dell'applicabilità dell'art. 1341, comma 2, c.c. ai contratti di appalto di opera pubblica, è necessario che l'Amministrazione appaltante predisponga unilateralmente la singola clausola contrattuale vessatoria, mentre detta norma non è operante allorché i contraenti richiamino nella sua interezza il capitolato generale di appalto come parte integrante del contratto, atteso che in siffatta ipotesi ricorre la figura non del contratto per adesione (con la conseguente soggezione a specifica approvazione per iscritto delle clausole onerose), bensì del contratto a relazione perfetta nel quale il riferimento al capitolato deve essere considerato come il risultato di una scelta concordata, diretta all'assunzione di uno schema al quale le parti si riportano con una formula denotante, sia pure in modo sintetico, l'effettiva conoscenza ed accettazione di tutte le clausole ivi contenute” (Tribunale Vercelli, 29 gennaio 2002, Soc. LIS c. Provincia di Vercelli, Riv. giur. edilizia 2002, I, 652 in nota di Monteverde).

22 “In tema di appalto di opere pubbliche, la "ratio", ed il conseguente limite di applicabilità, dell'art. 16 r.d. 25 maggio 1895 n. 350, il quale prevede che della ripresa dei lavori dopo la disposta sospensione debba essere compilato apposito processo verbale, risiede nell'esigenza di certezza in ordine al computo dei termini di esecuzione delle opere; ne consegue che la mancata redazione di detto verbale non fa venir meno l'onere, la cui osservanza è stabilita a pena di decadenza, di iscrizione tempestiva delle riserve da parte dell'appaltatore che intenda far valere nei confronti dell'amministrazione il diritto ai maggiori compensi o alla reintegrazione dei pregiudizi derivanti dalla sospensione, avendo quest'ultimo comunque la possibilità di esplicare dette riserve nel registro di contabilità” (Corte Cass., Sezione I, 2 ottobre 2001, n. 12203, Soc. Alsco Constral c. Az. Energetica consorziale e altro, Giust. civ. Mass. 2001, 1710).

23 “In caso di sospensione dei lavori di un appalto di opera pubblica disposta per questioni tecniche e per i quali non è stata poi ordinata la ripresa, e di successiva risoluzione del contratto, il direttore dei lavori è responsabile dei danni causati alla amministrazione appaltante dalla mancata chiusura della contabilità tecnica dei lavori” (Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale regionale per il Veneto, 11 agosto 2000, n. 972, Giur. bollettino legisl. tecnica 2001, 200).

24 “La natura di atto interno della relazione del direttore dei lavori non vale ad escluderne l'accessibilità, tanto più ove si consideri che detta relazione si inserisce in quella fase amministrativa dell'esame e della decisione sulle riserve, in cui la p.a. compie un'attività di valutazione che ha le caratteristiche di un procedimento amministrativo di definizione delle controversie, soggetto al principio di imparzialità ed i cui atti, anche se relativi ad un rapporto sostanziale di diritto privato, sono sottoposti alla disciplina della l. 7 agosto 1990 n. 241. L'amministrazione ha, altresì, l'obbligo di consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione <separata e segreta> del collaudatore, prevista dall'art. 100 r.d. 5 maggio 1895 n. 350, in quanto atto necessario del procedimento di collaudo, reso nei confronti dell'amministrazione e dell'appaltatore” (Cons. Stato, Sezione IV, 10 dicembre 1998, n. 1771, Soc. Carpineto Costruzioni Generali c. ANAS e altro, Foro amm. 1998, f. 11-12 solo in massima).

25 “In tema di appalto di opere pubbliche, l'art. 64 del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, ove prevede un termine massimo di trenta giorni per la sottoscrizione da parte dell'appaltatore del conto finale, affida all'amministrazione committente la concreta fissazione di detto termine, ma ne prescrive la congruità, cioè l'effettiva idoneità a consentire all'appaltatore stesso di esaminare analiticamente il conto, per la formulazione delle eventuali pretese che egli è venuto ad avanzare in quella sede. Tale norma, pertanto, non attribuisce all'amministrazione poteri discrezionali ed autoritativi, restando sindacabile dal giudice ordinario, a tutela dei diritti soggettivi dell'altro contraente, l'attitudine del termine assegnato a soddisfare le indicate esigenze” (Corte Cass., Sezioni Unite, 19 luglio 1990, n. 7379, IACP Udine c. Società Guidi costruzioni, Giust. civ. Mass. 1990, fasc. 7).

26 “L'art. 64 r.d. n. 350 del 1895 non esige particolari formalità e formule preventivate per la conferma delle riserve in precedenza espresse, ma richiede soltanto una qualsiasi manifestazione di volontà dell'appaltatore idonea a rendere edotta la stazione appaltante dell'intendimento di non abbandonare le pretese già avanzate” (Corte Cass., Sezione I, 12 ottobre 2000, n. 13589, Comune di Rieti c. Cerbara e altro, Urbanistica e appalti 2001, 741 nota di De Francesca).

27 “In tema di appalto di opera pubblica, a norma degli art. 26 d.P.R. n. 1063 del 1962 e 54 e 64 r.d. n. 350 del 1895, l'iscrizione delle riserve sul registro di contabilità è condizione necessaria ma non sufficiente per la loro efficacia, essendo indispensabile, a questo fine, anche la loro conferma all'atto della sottoscrizione sul conto finale” (Corte Cass., Sezione I, 7 dicembre 1996, n. 10920, Borean c. Comune di Fanna, Giust. civ. Mass. 1996, 1691).

“In tema di appalto di opera pubblica, a norma degli art. 26 del d.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063 e 54 e 64 del r.d. 25 maggio 1895 n. 350, l'iscrizione delle riserve sul registro di contabilità è condizione necessaria ma non sufficiente per la loro efficacia, essendo indispensabile, a questo fine, anche la loro conferma all'atto della sottoscrizione sul conto finale” (Corte Cass., Sezione I, 16 settembre 1992, n. 10582, Ministero tesoro c. Società National Prelimento, Giust. civ. Mass. 1992, fasc. 8-9).

“In materia di appalto di opere pubbliche l'appaltatore non è esonerato dall'obbligo di proporre tempestiva riserva, in caso di ritardata consegna dei lavori, salva la decorrenza del relativo termine dal momento in cui si manifesta obiettivamente, secondo indici di media diligenza e di buona fede, la rilevanza causale del fatto rispetto al maggior onere incontrato dall'appaltatore, il quale è poi tenuto ad esplicare la riserva nelle successive registrazioni e nel conto finale; nè detto onere viene meno se le difficoltà insorte nell'esecuzione dei lavori e che determinano la pretesa di maggiori compensi derivino da insufficienza del progetto elaborato dalla pubblica amministrazione e, cioè, per colpa di quest'ultima nella fase precontrattuale oppure dalla mancata allegazione del verbale di consegna dei lavori” (Corte Cass., Sezione II, 8 ottobre 1981, n. 5300, Società Alben c. Consorzio bonifica grossetana e altro, Giust. civ. Mass. 1981, fasc. 10).

28 “In tema di appalti assoggettati a disciplina pubblicistica, l'appaltatore che, in relazione a situazioni sopravvenute, intenda far valere pretese relative a compensi aggiuntivi rispetto al prezzo contrattuale ha l'onere di inserire, nella contabilità, formali riserve entro il momento della prima iscrizione successiva all'insorgenza della situazione integrante la fonte delle vantate ragioni, e ciò anche con riferimento a quelle situazioni di non immediata portata onerosa, la potenzialità dannosa delle quali si presenti, peraltro, già dall'inizio obbiettivamente apprezzabile - secondo criteri di media diligenza e di buona fede - e consenta, pertanto, una corretta valutazione della situazione in base ai dati disponibili, onde segnalare, conseguentemente, alla parte committente il presumibile, maggiore esborso da affrontare” (Corte Cass., Sezione I, 1 dicembre 1999, n. 13339, Impr. Testa geom. c. Provincia Regionale di Catania, Giust. civ. Mass. 1999, 2419).

29 A questo proposito, è però doveroso dare atto di una giurisprudenza, peraltro minoritaria, che ricostruisce in termini presunzione semplice di accettazione, come tale vincibile in giudizio, la mancata conferma in sede di conto finale (o, nella dizione usata dal R.D. 350/1895, stato finale) delle riserve già apposte in sede di contabilità di cantiere.

Per quanto già detto in precedenza, l’intero sistema delle riserve e delle eccezioni è posto a tutela di un interesse pubblico e pertanto – a mio modo di vedere – la loro mancata riproposizione in sede di conto finale costituisce presunzione iuris et de iure di accettazione delle risultanze del conto finale.

Ad ogni modo, per tale differente giurisprudenza si vedano Corte Cass., Sezione I, 18 febbraio 1999, n. 1347, Soc. Fasano Costruzioni c. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Giust. Civ. Mass. 1999, 424 (“In tema di appalto di opere pubbliche, l'art. 64 del r.d. n. 350 del 1895, secondo il quale, se l'appaltatore non sottoscrive il conto finale nel termine fissatogli, o se lo sottoscrive senza confermare le domande già formulate nei modi prescritti nel registro di contabilità, il conto finale si avrà come da lui definitivamente accettato, riconduce alla mancata conferma delle riserve già iscritte, una presunzione di accettazione del conto, che ha natura relativa, ed è, quindi, superabile con la prova di una positiva volontà dell'appaltatore contraria alla rinuncia alle pretese oggetto delle riserve”) e Corte Cass., Sezione I, 20 dicembre 1994, n. 10949, Ruggirello c. Provincia di Trapani, Giust. Civ. Mass. 1994, fasc. 12 (“In tema di appalto di opera pubblica, la disposizione di cui al comma 3 dell'art. 64 r.d. 25 maggio 1895 n. 350 - secondo il quale se l'appaltatore non firma il conto finale nel termine fissatogli il conto stesso si avrà da lui come definitivamente accettato - riconduce alla mancata sottoscrizione con l'effetto della decadenza dal potere di impugnazione del conto finale (intesa quale sanzione ricollegata automaticamente all'omissione di siffatto onere), bensì una presunzione di accettazione del conto che, in via mediata, rende infondata l'impugnazione del conto medesimo, appunto perché accettato. Trattasi di presunzione relativa, l quale perde efficacia probatoria e non può determinare la sua valenza indiziaria di fronte ad una manifestazione di volontà dell'appaltatore, espressa in modo positivo ed univoco, di non accettazione del conto finale”).

30 Antonio Cianfalone e Giorgio Giovannini, op. cit., p. 1036.

31 “Ai sensi dell'art. 101 comma 1 r.d. 25 maggio 1895 n. 350, il collaudatore, ove rilevi una lieve discordanza tra la contabilità e lo stato di fatto, ha l'obbligo di approfondire le proprie indagini per poi rettificare, se del caso, il conto finale; pertanto, se dal processo verbale di collaudo non risulti osservato tale adempimento, consegue l'illegittimità del decreto approvativo della contabilità finale e del certificato di collaudo” (Corte Conti, Sezione Contributiva, 28 novembre 1985, n .1601, Provveditore regionale opere pubbliche Puglia, Cons. Stato 1986, II, 250).

32 “La natura di atto interno della relazione del direttore dei lavori non vale ad escluderne l'accessibilità, tanto più ove si consideri che detta relazione si inserisce in quella fase amministrativa dell'esame e della decisione sulle riserve, in cui la p.a. compie un'attività di valutazione che ha le caratteristiche di un procedimento amministrativo di definizione delle controversie, soggetto al principio di imparzialità ed i cui atti, anche se relativi ad un rapporto sostanziale di diritto privato, sono sottoposti alla disciplina della l. 7 agosto 1990 n. 241. L'amministrazione ha, altresì, l'obbligo di consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione <separata e segreta> del collaudatore, prevista dall'art. 100 r.d. 5 maggio 1895 n. 350, in quanto atto necessario del procedimento di collaudo, reso nei confronti dell'amministrazione e dell'appaltatore” (Cons. Stato, Sezione IV, 10 dicembre 1998, n. 1771, Soc. Carpineto costruz. gen. c. ANAS e altro, Foro amm. 1998, f. 11-12 solo in massima).

“L'Amministrazione ha l'obbligo di consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione separata e segreta del collaudatore prevista dall'art. 100 r.d. 25 maggio 1895 n. 350” (T.A.R. Puglia –Bari, Sezione II, 16 febbraio 1996, n. 36, Soc. Pascazio c. Comune di Bari, T.A.R. 1996, I, 1557).

“L'amministrazione ha l'obbligo di consentire all'appaltatore l'accesso alla relazione <separata e segreta> del collaudatore prevista dall'art. 100 r.d. n. 350 del 1895, sia perché è atto necessario al procedimento di collaudo e non già atto facoltativo, nè meramente interno, non essendo resa solo in favore dell'amministrazione ma anche dell'appaltatore; sia perché l'ostensione discende dal principio generale dell'ordinamento secondo cui non può essere negata la conoscenza di un atto che afferisce immediatamente alla sfera giuridica soggettiva del cittadino; sia perché l'art. 24 legge n. 241 del 1990 e l'art. 8 del d.P.R. n. 352 del 1992, statuiscono che il diritto alla riservatezza trova il suo limite nel diritto del richiedente di prendere visione degli atti dei procedimento la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici” (T.A.R. Veneto, Sezione II, 25 marzo 1994, n. 337, Fallimento Imce c. Comune di Portogruaro, Riv. giur. edilizia 1994, I, 1135).

33 “Nell'ambito della disciplina pubblicistica dell'appalto, l'onere dell'appaltatore di inserire le proprie pretese nei confronti dell'amministrazione o dell'ente appaltante nel registro di contabilità e nel conto finale e, quindi, nel certificato di collaudo ex art. 91 e 107 del r.d. n. 350 del 1895, riguarda le sole istanze inerenti alla contabilizzazione del corrispettivo contrattuale delle opere eseguite od eseguende, ma non già anche le riserve per eventuale revisione dei prezzi, con riguardo alle quali ultime è sufficiente che la relativa domanda sia comunque presentata <prima della firma del certificato di collaudo> senza che sia necessaria la sua riproduzione in quel documento” (Corte Cass., Sezione I, 16 giugno 1997, n. 5373, Comune di Ceglie Messapica c. Impr. Sardella, Giust. civ. Mass. 1997, 991).

34 Peraltro soggetto a prescrizione decennale e non quinquennale, con palese scostamento, pertanto, da quanto previsto dall’art. 2948 c. 4 c.c..

“La prescrizione quinquennale prevista dall'art. 2948 n. 4 c.c. per tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi si riferisce alle obbligazioni periodiche e di durata, caratterizzate dal fatto che la prestazione è suscettibile di adempimento solo con il decorso del tempo, sicché anche gli interessi previsti dalla stessa disposizione debbono rivestire il connotato della periodicità. La disposizione non è pertanto applicabile in difetto del richiamato requisito della periodicità agli interessi moratori di fonte legale dovuti a causa del ritardo nel pagamento del saldo nel compenso revisionale, ai sensi della l. 21 dicembre 1974 n. 700 e dell'art. 36 d.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063 da versarsi in unica soluzione” (Corte Cass., Sezione I, 6 marzo 1998, n. 2498, Ente Autonomo Acquedotto Pugliese c. Impresa Di battista, Giust. civ. Mass. 1998, 527)